En el Diario Oficial de la Federación del 2 de marzo de 2023 se publicó el Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de las leyes General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de Partidos Políticos y Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y se expidió la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral. Por estimar que en los procedimientos legislativos se habían cometido serias violaciones y que diversos preceptos eran contrarios a la Constitución, el Instituto Nacional Electoral (INE) promovió una controversia constitucional. El INE ejerció una acción jurisdiccional semejante a la que en otras ocasiones ha planteado para refutar los presupuestos asignados por la Cámara de Diputados, defender lo que estima que son sus competencias constitucionales o, más recientemente, para confutar normas electorales. La impugnación de este tipo de normas ha generado ciertas confusiones, seguidas por descalificaciones a lo determinado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) o de sus ministras y ministros en lo individual, de ahí que convenga detenernos un momento en este particular aspecto.
En la fracción I del artículo 105 Constitucional se establece que la SCJN conocerá de las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre un órgano constitucional autónomo federal y el Poder Ejecutivo Federal o el Congreso de la Unión. Una lectura literal podría hacer suponer que, en efecto, existe una prohibición para que el INE promueva controversias en contra del Decreto publicado en el Diario Oficial el pasado 2 de marzo. Sin embargo, y desde hace ya muchos años, la SCJN ha establecido de manera constante y consistente la posibilidad de impugnar diversos aspectos que, aun cuando se encuentren contenidos en leyes electorales, no se refieren a aspectos electorales. En lo anterior no hay nada de paradójico, en tanto la distinción toma en cuenta la materia de las normas –del contenido de la ley— y no así la mera denominación de su continente legal.
En la demanda presentada, el INE no impugnó ninguna cuestión propiamente electoral. En un primer aspecto, utilizando varios y antiguos precedentes, sus impugnaciones tuvieron que ver con la afectación a los derechos humanos de carácter político-electoral de la ciudadanía; la integridad de la función electoral; el desconocimiento de sus órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia; la anulación de los derechos adquiridos de su personal administrativo y del Servicio Profesional Electoral Nacional, y la supresión de sus competencias para emitir normas y administrar recursos. Como puede verse, no hay impugnaciones directas a los aspectos electorales de la reforma combatida, de ahí que no dejen de llamar la atención los reclamos que se han hecho al propio INE y a la SCJN por la respectiva promoción y conocimiento de las controversias planteadas.
Un segundo aspecto de la controversia tiene que ver con la solicitud y otorgamiento de la suspensión del Decreto impugnado. A juicio del INE la misma es procedente porque la aplicación de los nuevos preceptos podría generar daños irreparables no solo al propio Instituto, sino también a los partidos políticos, los ciudadanos y ciertas comunidades (indígenas, afromexicanas y personas con discapacidad). De manera adicional, y a fin de no dejar un vacío jurídico que imposibilitara el adecuado desarrollo de los procesos electorales, el INE solicitó la reviviscencia de las normas derogadas y abrogadas hasta que el fondo del juicio se resuelva en definitiva.
Conforme a la legislación existente desde hace años y a su reiterada interpretación, la instrucción de las controversias constitucionales y el otorgamiento de las suspensiones en ellas solicitadas corresponden al llamado “ministro instructor”. Debido a que no hay nada de novedoso ni de excepcional en el hecho de que una sola persona pueda otorgar las medidas solicitadas, consideremos su pertinencia en el caso de la controversia promovida por el INE contra el Decreto publicado el pasado 2 de marzo. La suspensión en controversia constitucional puede otorgarse de oficio o a petición de parte hasta antes de que se dicte sentencia definitiva, respecto de actos que puedan ser suspendidos en sus efectos o consecuencias y siempre que la misma no se hubiera planteado respecto de normas generales.
Es frente a esta última consideración que se han realizado diversas críticas a la decisión del ministro Javier Laynez. Al respecto conviene recordar que en la resolución dictada se recogieron diversos precedentes en los que se diferenció entre las normas generales y las normas individuales impugnadas, en el entendido de que respecto de estas últimas no hay prohibición alguna de suspensión. Partiendo de lo anterior, el ministro Javier Laynez sostuvo, primero, que en el Decreto impugnado había una gran cantidad de normas del segundo tipo que, desde luego, eran susceptibles de suspensión. Con base en lo anterior estimó que, si la suspensión solo se otorgara respecto de las normas particulares, se produciría un caos jurídico, pues una parte del sistema sería aplicable y otra no.
De manera complementaria —y siguiendo también diversos precedentes— el ministro instructor sostuvo que podía concederse la suspensión cuando se estuviera frente a un posible daño irreparable a los derechos humanos porque la medida no sólo es cautelar sino también tutelar. Prueba de lo anterior es la jurisprudencia por reiteración de rubro: “Suspensión en controversia constitucional. Su concesión en forma excepcional en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado al respecto de normas generales que impliquen o puedan implicar la transgresión de algún derecho humano. (Interpretación del capítulo 14, último párrafo, de la Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Pólítica de los Estados Unidos Mexicanos)”. Este criterio lo emitió la Segunda Sala desde 2016 y de manera reiterada y consistente se ha venido aplicando por los ministros instructores de ambas salas. Por tanto, y a diferencia de lo que se ha sostenido en diversos comunicados, no es ésta la primera ocasión en que se suspende una norma general en una controversia constitucional.
El asunto que está bajo el conocimiento de la SCJN y en este momento bajo la instrucción del ministro Laynez, ya es uno de esos casos definitorios de la vida judicial y política del país. Ninguna duda cabe de que por él veremos diversas manifestaciones en pro y en contra de la Suprema Corte y de sus integrantes. Anticipo que buena parte de las pasiones políticas de quienes están –por los motivos que sean— a favor o en contra de ésta, tomarán posición y se materializarán frente a la Corte. Más allá de estas divergencias, es importante tener en cuenta que los ministros sólo pueden actuar conforme a lo que les mandatan la Constitución y las leyes provenientes de nuestra democracia. Asimismo, están obligados a respetar los precedentes que hayan emitido al votar casos semejantes a los que hoy les ocupan. Debemos recordar que mucho de lo que la SCJN está haciendo con el llamado “plan b” del presidente Andrés Manuel López Obrador, resulta de la aplicación de esos precedentes. Es también una apelación a la cordura a fin de no caer en el peligrosísimo ejercicio de suponer que todo lo que se decide en contra del actual Presidente de la República tiene una intencionalidad hacia la persona que temporalmente ocupa ese cargo. Lo que también es un recordatorio de que la Constitución, las leyes, la SCJN y sus ministras y ministros, existían antes de que él llegara y seguirán existiendo cuando él se vaya.
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